Synjun Embættis landlæknis um veitingu starfsleyfis sem sálfræðingur
Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 008/2018
Föstudaginn 26 janúar 2018 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 28. júní 2017, kærði A hrl. f.h. B (hér eftir nefnd kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 31. mars 2017, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur.
I. Kröfur.
Kærandi gerir þær kröfur að ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 31. mars 2017, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur, verði felld úr gildi og að velferðarráðuneytið geri embættinu að veita kæranda umbeðið starfsleyfi sem sálfræðingur. Til vara er farið fram á að velferðarráðuneytið feli Embætti landlæknis að taka umsóknina aftur til umfjöllunar.
II. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 3. júlí 2017, eftir umsögn Embættis landlæknis og öllum gögnum varðandi málið. Embættið óskaði eftir viðbótarfresti til 18. ágúst 2017, til að skila umsögn í málinu, og var orðið við þeirri ósk. Umsögn embættisins barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 11. ágúst 2017, og var hún send kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. ágúst 2017, og kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Þær athugasemdir bárust með bréfi, dags. 10. október 2017.
III. Málavextir.
Hinn 1. júní 2016 sótti kærandi um starfsleyfi sem sálfræðingur til Embættis landlæknis. Umsóknin var send sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Tvær umsagnir sálfræðideildar liggja fyrir í málinu; sú fyrri frá 4. nóvember 2016 og sú seinni frá 9. janúar 2017. Niðurstaða deildarinnar var að kærandi uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga, og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi.
Hinn 31. mars 2017 afgreiddi Embætti landlæknis umsókn kæranda. Niðurstaða embættisins var að kærandi uppfyllti ekki skilyrði laga og reglugerðar til öðlast starfsleyfi sem sálfræðingur og var umsókn hennar, dags. 1. júní 2016, synjað. Ákvörðun embættisins var kærð til velferðarráðuneytisins með bréfi, dags. 28. júní 2017.
IV. Málsástæður og lagarök kæranda.
Í kæru kemur fram að í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012, með síðari breytingum, sé fjallað um skilyrði til að hljóta starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins ef uppfyllt eru skilyrði tilskipunar 2005/36/EB. Reglugerð nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, sé innleiðing á framangreindri tilskipun. Markmið tilskipunarinnar sé að skapa skilvirka framkvæmd um viðurkenningu starfsréttinda í öllum aðildarríkjunum.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 eigi umsækjandi rétt á starfsleyfi og þar sem við á sérfræðileyfi hér á landi innan löggiltrar heilbrigðisstéttar leggi hann fram hæfisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfni sem krafist sé í öðru EES-ríki til að geta gegnt þar starfi löggiltrar heilbrigðisstéttar. Að mati kæranda uppfylli hún framangreind skilyrði og hafi lagt fram vottorð sem staðfesti að henni sé heimilt að nota starfsheitið sálfræðingur og starfa sem slík í H. Þá sé nám kæranda frá Háskólanum í L flokkað í sama þrep skv. 11. gr. tilskipunarinnar og cand. psych. nám frá Háskóla Íslands. Kærandi byggi kröfu sína á því að hún uppfylli skilyrði tilskipunarinnar, reglugerða nr. 461/2011 og nr. 1130/2012 og eigi því rétt á starfsleyfi hér á landi.
Kærandi hafi lokið meistaranámi frá Háskólanum í L sem sé sambærilegt við cand. psych. nám frá Háskóla Íslands. Þá hafi kærandi lokið átta ára rannsóknartengdu doktorsnámi frá Háskólanum í A og geðdeild háskólasjúkrahúss. Kærandi hafi 9. júní 2017 lokið tveggja ára sérnámi í hugrænni atferlismeðferð við Endurmenntun Háskóla Íslands. Námið sé metið til 64 ECTS-eininga. Kærandi hafi verið metin hæf til að stunda námið en það sé ætlað geðlæknum og sálfræðingum. Kröfurnar séu að nemandi hafi lokið framhaldsnámi í klínískri sálfræði eða ráðgjafarsálfræði eða hafi hlotið starfsleyfi sem sálfræðingur. Að mati kæranda verði ekki annað skilið en að þetta sé lagt að jöfnu þótt Háskóli Íslands hafi ekki metið menntun kæranda sambærilega við starfsleyfi sem sálfræðingur. Þá hafi kærandi starfað sjálfstætt á sálfræðistofu í um fjögur ár og starfi nú sem stundakennari. Að mati kæranda verði með vísan til framanritaðs ekki séð að neitt vanti upp á menntun eða reynslu hennar til að geta hlotið starfsleyfi sem sálfræðingur.
Í ákvörðun landlæknis komi fram að synjun um starfsleyfi til handa kæranda sé vegna þess að hún hafi lokið BS-gráðu í öðru heilbrigðisfagi en ekki BA eða BS-gráðu í sálfræði. Að mati kæranda sé BS-gráða hennar að mörgu leyti sambærilegt nám. Þá hafi kærandi lokið áföngum á BA og BS-stigi í sálfræði, bæði hér á landi og í H. Hafi það verið grundvöllur fyrir inngöngu kæranda í meistaranám í klínískri sálfræði við háskólann í L í H. Á vefsíðu Háskóla Íslands komi fram að BA eða BS-próf í sálfræði sé að jafnaði inntökuskilyrði í cand. psych. nám hér á landi. Í umsögn Háskóla Íslands, um umsókn kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur, komi fram að hún uppfylli kröfu um rannsóknir en ekki um hagnýtt kenningarlegt nám og starfsþjálfun. Þá liggi ekki fyrir vottorð um starfsþjálfun kæranda í doktorsnámi. Þetta sé ekki rétt þar sem kærandi hafi lagt fram vottorð, dags. 9. maí 2016, sem staðfesti að hún hafi lokið átta ára starfsþjálfun á geðheilbrigðisdeild og tekið þar þátt í allri fræðslu og þjálfun sem í boði var. Auk þess hafi kærandi lokið 11 vikna starfsþjálfun samhliða MS-námi í L. Kærandi hafi og starfað í fjögur ár hér á landi á sálfræðistofu undir handleiðslu löggiltra sálfræðinga.
Þá verði ekki heldur séð að mati kæranda, með vísan til menntunar hennar, að hún uppfylli ekki kröfu um hagnýtt kenningarlegt nám. Í umsögn Háskóla Íslands komi fram að kærandi hafi aðeins lokið 20 ECTS-einingum sem geti fallið þar undir en við þann útreikning sé aðeins litið til MS-náms kæranda, ekki til doktorsnáms eða annars náms í sérhæfðri atferlismeðferð. Einnig kemur fram í kæru að kærandi hafi lagt fram vottorð frá lögbæru stjórnvaldi í H, X, þar sem staðfest sé að kærandi hafi lokið bæði meistara- og doktorsgráðu í sálfræði og að henni sé heimilt að nota starfsheitið sálfræðingur þar í landi og starfa sem slíkur. Starfsheitið sálfræðingur sé þó ekki lögverndað í H heldur aðeins sérhæft sálfræðinám sem sé skráð hjá stjórnvöldum í H. Því sé rangt að kærandi hafi ekki vottorð um að menntunin uppfylli skilyrði tilskipunarinnar en það komi sérstaklega fram í vottorði frá háskólanum í L, dags. 12. maí 2016, um að kærandi uppfylli öll skilyrði yfirvalda í H sem og tilskipunar 2005/36/EB til að nota starfsheitið sálfræðingur. Þá komi fram að skv. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 sé landlækni heimilt að krefjast uppbótarráðstafana, það er að umsækjandi ljúki annað hvort allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf. Geti það átt við þegar námstími sé að minnsta kosti einu ári styttri en krafist er hér á landi, ef inntak náms sé verulega frábrugðið því sem krafist er hér á landi eða ef starfsgreinin sem sé lögvernduð hér á landi samsvari ekki starfsgrein umsækjanda.
Kærandi telji sig uppfylla skilyrði tilskipunarinnar og því ætti ekki að þurfa að koma til uppbótarráðstafana. Álíti landlæknir svo ekki vera beri honum að líta til ákvæðisins í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Í ákvörðun landlæknis komi fram að menntun kæranda sé of ólík því námi sem krafist er hér á landi til að uppbótarráðstafanir geti komið til álita. Kærandi geti ekki fallist á þá fullyrðingu landlæknis þar sem hún hafi lokið mjög sambærilegu námi frá háskólanum í L í klínískri sálfræði og doktorsgráðu og sérhæfðu námi í sálfræði. Uppbótarráðstafanir komi til greina ef inntak náms er verulega frábrugðið.
Hvað varði varakröfu kæranda, um að vísa málinu aftur til landlæknis, telji kærandi að embættið hafi ranglega sent málið í umsagnarferli til sálfræðideildar Háskóla Íslands, um hvort kærandi uppfylli skilyrði um menntun ef um sé að ræða menntun frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss skv. 3. mgr. 3. gr. H er innan EES og hafi landlækni því ekki verið heimilt að óska eftir umsögn Háskóla Íslands sem hafi tafið afgreiðslu málsins. Málsmeðferðin sé í andstöðu við 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 25. gr. reglugerðar nr. 461/2011.
Í athugasemdum kæranda, dags. 10. október 2017, varðandi umsögn landlæknis komi meðal annars fram að lögbært stjórnvald, til að gefa út vottorð um að menntun kæranda uppfylli skilyrði tilskipunarinnar, sé vottorð frá Z sem kærandi hafi ekki lagt fram. Vottorð sem kærandi hafi lagt fram sé ekki fullnægjandi samkvæmt tilskipuninni. Þá er vísað til tölvubréfs frá landlækni þar sem kæranda sé bent á hvar hún geti nálgast upplýsingar um lögbært stjórnvald sem geti veitt þau gögn sem leggja þurfi fram til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur. Hið lögbæra stjórnvald í H, til að veita öðru ríki vottorð um að umsækjandi uppfylli skilyrði tilskipunarinnar, sé X sem kærandi hafi nú þegar aflað vottorðs frá. Samkvæmt vottorðinu sé staðfest að kærandi hafi lokið bæði meistara- og doktorsnámi í sálfræði og sé heimilt að starfa sem sálfræðingur í H. Þá komi enn fremur fram að starfsheitið sálfræðingur sé ekki lögverndað í H. Aðeins sérhæfðari starfsheiti, svo sem geðheilbrigðissálfræðingur og sálfræðiþerapisti, séu lögvernduð. Kærandi sé ekki á skrá yfir þá sem beri slík lögvernduð starfsheiti, hvorki hjá X né Z, sem haldi slíka skrá, enda sé kærandi ekki með það sérnám sem til þurfi frekar en sálfræðingar á Íslandi. Óraunhæft sé að krefja kæranda um vottorð frá öðru stjórnvaldi en því sem í upphafi var farið fram á. Z haldi einungis utan um þá sem hafi lögverndað starfsheiti á sviði geðheilbrigðisstarfsmanna. Þar sem starfsheitið sálfræðingur sé ekki lögverndað í H sé ekkert stjórnvald þar í landi sem haldi utan um skráningu þeirra.
Einungis sé unnt að staðfesta að kærandi hafi lokið námi og megi starfa sem sálfræðingur. Þá vísar kærandi til 15. gr. reglugerðar 461/2011 þar sem fjallað sé um kröfur sem gera má ef starfsgreinin er ekki lögvernduð í því ríki sem umsækjandi kemur frá. Umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi hafi hann starfað í öðru EES-ríki í að minnsta kosti tvö ár í fullu starfi eða samsvarandi tímalengd í hlutastarfi á næstliðnum 10 árum. Ljóst sé að kærandi uppfylli skilyrði ákvæðisins og hafi lagt fram vottorð því til staðfestingar.
V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.
Í umsögn embættisins, dags. 11. ágúst 2017, er vísað til ákvörðunar landlæknis, dags. 31. mars 2017, um að synja kæranda um starfsleyfi hvað varðar málsmeðferð og rökstuðning fyrir synjun. Umsókn kæranda hafi verið send sálfræðideild Háskóla Íslands til umsagnar og er fyrri umsögnin dags. 4. nóvember 2016 og sú seinni 9. janúar 2017. Í umsögninni frá 4. nóvember 2016 komi meðal annars fram að kærandi hafi lokið BS-gráðu í öðru heilbrigðisfagi frá Háskóla Íslands árið 1994 og MS-gráðu í heilsusálfræði og klínískri sálfræði frá háskólanum í L í H árið 2003. Þá hafi kærandi lokið doktorsgráðu í sálfræði frá háskólanum í A árið 2015. Nám kæranda hafi verið borið saman við cand. psych. próf eins og kveðið sé á um í 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Þegar inntak meistara- og doktorsgráðu kæranda hafi verið borið saman við íslenskt próf uppfylli það kröfu um rannsóknir en umfang hagnýts kenningarlegs náms og starfsþjálfun kæranda uppfylli ekki kröfur sem gerðar séu í cand. psych. námi. Umsókn ásamt andmælum hafi verið send aftur til sálfræðideildar Háskóla Íslands og farið fram á upplýsingar um hvort andmæli kæranda hefðu áhrif á umsögn. Í umsögn deildarinnar frá 9. janúar 2017 er ítrekað það sem fram hafi komið í umsögninni frá 4. nóvember 2016. Þá er rakið nám kæranda og einingafjöldi sem krafist sé hér á landi svo og einingar sem kærandi hafi lokið. Þá kemur og fram að kærandi hafi lokið BS-gráðu í öðru heilbrigðisfagi en ekki BS eða BA-gráðu í sálfræði. Að öðru leyti sé vísað til framangreindrar umsagnar.
Þá eru í umsögn landlæknis rakin ákvæði laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, og laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012. Í 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 sé fjallað um skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Í 1. og 2. mgr. 3. gr. segir:
Leyfi skv. 2. gr. má veita þeim sem lokið hafa BS-prófi í sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, BSc-prófi í sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík eða BA-prófi frá félagsvísindadeild Háskólans á Akureyri, auk þess að ljúka tveggja ára framhaldsnámi (cand. psych. námi) frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Ísland eða tveggja ára MSc námi í klínískri sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík.
Einnig má veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sálfræðings sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, eða samkvæmt Norðurlandasamningi um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir og dýralækna, nr. 36/1993, sbr. breytingu nr. 6/2001.
Þar sem nám kæranda hafi ekki farið fram á Íslandi beri við meðferð umsóknar um starfsleyfi hér á landi að beita ákvæðum laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, reglugerð nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, og reglugerð nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna, sem innleiði tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi.
BS-gráða í öðru heilbrigðisfagi auk námskeiða á BS-stigi í sálfræði við Háskóla Íslands og fjögur námskeið á BA-stigi í sálfræði við háskólann í L hafi verið grundvöllur inngöngu kæranda í MS-nám í sálfræði við háskólann í L þaðan sem kærandi hafi lokið MS-gráðu árið 2003 og síðan doktorsgráðu frá háskólanum í A árið 2015.
Þar sem menntun sálfræðinga hafi ekki verið samræmd innan Evrópska efnahagssvæðisins sé ríkjunum heimilt að bera saman innihald og lengd náms við það nám sem krafist sé hér á landi til að hljóta starfsleyfi. Besta þekking varðandi slíkan samanburð sé hjá viðkomandi menntastofnun. Þá beri við afgreiðslu slíkra mála að virða rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Hafi því verið full ástæða til að óska eftir umsögn sálfræðideildar Háskóla Íslands um inntak og lengd námsgráðu kæranda í sálfræði utan Íslands og hvort það nám uppfylli kröfur um nám hér á landi sem sé skilyrði til að hljóta starfsleyfi.
Starfsheitið sálfræðingur sé ekki lögverndað í H. Starfsheitið geðheilbrigðissálfræðingur og sálfræðiþerapisti séu aftur á móti lögvernduð þar í landi og falli undir tilskipun 2005/36/EB. Kærandi hafi ekki lagt fram vottorð frá lögformlegu stjórnvaldi Z í H um að menntun kæranda uppfylli skilyrði tilskipunarinnar enda hafi kærandi ekki starfsleyfi í H. Kærandi hafi lagt fram ódagsett bréf frá X sem sé félag geðheilbrigðissálfræðinga og sálfræðiþerapista þar sem fram komi að kærandi megi starfa sem sálfræðingur á geðheilbrigðisstofnun en sé ekki á skrá hjá X.
Þá eru í umsögn landlæknis rakin ákvæði reglugerðar nr. 461/2011 er fjalla um kröfur sem gera megi sé starfsgrein ekki lögvernduð í því ríki þar sem umsækjandi hefur stundað nám og uppbótarráðstafanir sem eru allt að þriggja ára aðlögunartími eða hæfnispróf. Að mati landlæknis eigi þau ákvæði ekki við í tilviki kæranda þar sem menntun hennar sé það ólík þeirri menntun sálfræðinga sem viðurkennd er hér á landi. Þá geti vinna á geðdeild í átta ár í H ekki bætt upp það sem vantar upp á námið.
Kandídatsnám við Háskóla Íslands sé almennt nám sem feli í sér breidd en ekki sérhæfingu. Starfsleyfi sem sálfræðingur veiti heimild til að starfa sem almennur sálfræðingur en ekki á tilteknu sérsviði. Nám kæranda hafi mikla dýpt enda hafi hún lokið doktorsprófi en á hinn bóginn hafi kærandi ekki lokið BS-námi í sálfræði og MS-nám kæranda sé styttra og takmarkaðra en cand. psych. nám við Háskóla Íslands. Landlæknir telji mikilvægt að þeir sem leiti til sálfræðinga geti treyst því að starfsleyfi þeirra uppfylli skilyrði laga og reglugerða um sálfræðinga.
Í umsögn landlæknis, dags. 11. ágúst 2017, kemur og meðal annars fram að vottorð það sem kærandi lagði fram frá háskólanum í L, dags. 12. maí 2016, um að kærandi uppfylli öll skilyrði yfirvalda í H og tilskipunar 2005/36/EB til að nota starfsheitið sálfræðingur, sé ekki fullnægjandi samkvæmt tilskipuninni. Lögformlegt stjórnvald samkvæmt tilskipuninni sé Z. Kærandi hafi ekki lagt fram slíkt vottorð.
Þá komi fram í kæru að kærandi telji að embættið hafi ranglega sent umsögn hennar í umsagnarferli til sálfræðideildar Háskóla Íslands en það hafi ekki verið heimilt og málsmeðferð embættisins verið í andstöðu við 9. gr. stjórnsýslulaga. Þessu mótmælir landlæknir. Umsagnar sálfræðideildar hafi verið leitað á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 en þar segi að landlækni sé heimilt að leita umsagnar annara aðila eftir þörfum. Það hafi verið mat landlæknis að þörf væri á slíkri umsögn eins og frekar sé rakið í bréfi landlæknis, dags. 31. mars 2017. Sálfræðingar séu ein þeirra stétta þar sem menntun hafi ekki verið samræmd milli EES-ríkjanna og því sé þeim heimilt að bera saman innihald náms umsækjenda við námskröfur sem gerðar séu hér á landi til löggiltra heilbrigðisstétta. Þeir sem best séu til þess fallnir að gera slíkan samanburð séu viðkomandi menntastofnanir. Umsagnarferlið hafi tafið afgreiðslu málsins en verið nauðsynlegt þar sem menntun kæranda sé ólík þeirri menntun sem krafist er hér á landi samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins.
Kæran lýtur að synjun Embættis landlæknis frá 31. mars 2017 um útgáfu starfsleyfis til handa kæranda sem sálfræðingur.
Hvað varðar málsástæður og rök kæranda og landlæknis vísast til IV. og V. kafla hér að framan.
Í 1. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, kemur meðal annars fram að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um skilyrði sem uppfylla þurfi til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Þar skuli meðal annars kveðið á um nám sem krafist sé og eftir atvikum starfsþjálfun til að hljóta starfsleyfi. Þá er og kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um nám.
Í reglugerð nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, er kveðið á um hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. má veita leyfi þeim sem lokið hafa BS-prófi í sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, BSc-prófi í sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík eða BA-prófi frá félagsvísindadeild Háskólans Akureyri. Auk þess þurfi að ljúka tveggja ára framhaldsnámi (cand. psych. námi) frá sálfræðideild Háskóla Íslands eða tveggja ára MSc-námi í klínískri sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík. Þá er og kveðið á um að til viðbótar skuli umsækjandi hafa lokið 12 mánaða verklegri þjálfun, að loknu framangreindu framhaldsnámi undir leiðsögn sálfræðings, á viðurkenndum stofnunum eða starfsstofum sem landlæknir viðurkennir. Tekur krafan um verklega þjálfun til þeirra sem ljúka framhaldsnámi eftir 1. júlí 2018.
Ekki er í reglugerðinni kveðið á um að heimilt sé að víkja frá framangreindum skilyrðum til að hljóta starfsleyfi hér á landi sem sálfræðingur.
Eins og fram hefur komið og staðfest er í skrá Evrópusambandsins yfir löggiltar starfsgreinar er starfsheitið sálfræðingur ekki löggilt í H. Einungis eru starfsheitin geðheilbrigðissálfræðingur og sálfræðiþerapisti lögvernduð þar í landi og falla undir tilskipun 2005/36/EB. Framangreindar stéttir og starfsheiti eru ekki löggilt hér á landi.
Þá hefur kærandi ekki lagt fram vottorð frá lögbæru stjórnvaldi, Z í H, um að menntun hennar uppfylli skilyrði tilskipunarinnar enda hefur hún ekki starfsleyfi í H sem sálfræðingur þar sem stéttin er ekki lögvernduð þar í landi. Kærandi hefur lagt fram ódagsett bréf frá X, sem er félag geðheilbrigðissálfræðinga og sálfræðiþerapista, en þær stéttir eru löggiltar í H og falla því undir tilskipunina. Þar kemur fram að kærandi megi starfa sem sálfræðingur á geðheilbrigðisstofnun en hún sé ekki á skrá hjá X. Samkvæmt vottorðinu er staðfest að kærandi hafi lokið bæði meistara- og doktorsnámi í sálfræði og að henni sé heimilt að starfa sem sálfræðingur í H. Þá kemur og fram að starfsheitið sálfræðingur sé ekki lögverndað í H; aðeins sérhæfðari starfsheiti svo sem geðheilbrigðissálfræðingur og sálfræðiþerapisti. Kærandi er ekki á skrá yfir þá sem bera lögverndað starfsheiti hvorki hjá X eða Z sem halda slíka skrá.
Framangreint vottorð staðfestir ekki að nám kæranda uppfylli skilyrði tilskipunarinnar þar sem gildissvið hennar tekur einungis til þeirra sem æskja þess að leggja stund á lögverndaða starfsgrein. Þá er Háskólinn í L ekki lögbært stjórnvald til að gefa út vottorð um að menntun kæranda falli undir tilskipunina. Aftur á móti getur hann gefið út vottorð þess efnis að kærandi uppylli öll skilyrði yfirvalda í H, hvað varðar menntun, til að mega kalla sig sálfræðing og starfa sem slíkur þar í landi enda er stéttin og starfsheitið ekki löggilt þar í landi.
Í 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011, sem innleiðir tilskipun 2005/36/EB, eru sálfræðingar taldir upp sem ein af þeim heilbrigðisstéttum sem löggiltar eru hér á landi. Þar er og kveðið á um að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi sem slíkur ef hann leggur fram hæfisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist er í öðru EES-ríki.
Í 2. gr. tilskipunar er kveðið á um gildissvið hennar. Tilskipunin gildir um ríkisborgara aðildarríkis sem æskja þess að leggja stund á lögverndaða starfsgrein í öðru ríki en því sem þeir hafa hlotið faglega menntun sína og hæfi í og er í samræmi við reglur þess ríkis, þ.e. í tilviki kæranda, reglur á Íslandi. Við meðferð slíkra umsókna gilda því lög og reglugerðir um veitingu starfsleyfa hér á landi.
Í 15. gr. reglugerðar nr. 461/2011 er kveðið á um kröfur sem gera má ef starfsgrein er ekki lögvernduð í því ríki sem umsækjandi um starfsleyfi kemur frá og hefur starfað í eins og á við í tilviki kæranda. Gerð er krafa um að umsækjandi hafi starfað innan starfsgreinarinnar í að minnsta kosti tvö ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi. Grundvallarkröfur um nám og skilyrði til að hljóta starfsleyfi hér á landi eru þó byggðar á lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og reglugerð nr. 1130/2012.
Þá er í 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 kveðið á um svokallaðar uppbótarráðstafanir, þ.e. allt að þriggja ára aðlögunartíma eða að taka hæfnispróf sem heimilt er að krefjast ef:
a. nám viðkomandi er að minnsta kosti einu ári styttra en krafist er hér á landi,
b. námið sem hann hefur stundað er að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess náms sem krafist er hér á landi eðac.
c. sú starfsgrein sem er lögvernduð hér á landi samsvarar ekki starfsgrein umsækjanda og munurinn fellst í sérstöku námi sem krafist er hér á landi og er að inntaki verulega frábrugðið því sem liggur að baki hæfnisvottorði eða vitnisburði umsækjanda um faglega menntun og hæfi.
Samkvæmt 5. mgr. sömu greinar þarf, áður en þess er krafist að umsækjandi ljúki aðlögunartíma eða taki hæfnispróf, viðkomandi stjórnvald að staðfesta hvort sú þekking sem aflað hefur verið með starfsreynslu sé þess eðlis að hún nái fyllilega eða að hluta til yfir þann verulega mun sem sé á námi umsækjanda og því námi sem krafist er hér á landi til að gegna starfi löggiltar heilbrigðisstéttar.
Í umsögn sálfræðideildar Háskóla Íslands, dags. 9. janúar 2017, er farið ítarlega yfir menntun kæranda. Þar kemur meðal annars fram að skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sé framhaldsnám í klínískri sálfræði (cand. psych. nám) við Háskóla Íslands sem sé tveggja ára 120 ECTS- eininga nám að umfangi eða MS-nám við íslenska háskóla. Hafi umsækjandi um starfsleyfi sem sálfræðingur ekki lokið slíku námi þurfi nám hans að teljast sambærilegt. Umsagnarnefnd miði mat sitt á námi umsækjenda hverju sinni við sálfræðinám á BS-stigi hér á landi.
Niðurstaða nefndarinnar þegar nám kæranda var borið saman við BS og cand. psych. nám í sálfræði við sálfræðideild Háskóla Íslands er síðan rakin í fimm liðum. Þar kemur meðal annars fram að hagnýtt kenningarlegt 120 ECTS-eininga nám til cand. psych. gráðu við Háskóla Íslands feli í sér námskeið í greiningu og mati, sálfræðilegum prófum fullorðinna eða barna, í viðtölum og geðgreiningum, sálmeinafræði fullorðinna og barna, klínískri taugasálfræði, meðferð sálmeina á fullorðinsárum, námskeið í þverfaglegri samvinnu í heilbrigðisvísindum og í siðfræði fags. Samtals sé hér um að ræða 58 ECTS-einingar að umfangi. Af fyrirliggjandi gögnum frá kæranda telur nefndin að hún hafi lokið um 20 ECTS-einingum í námskeiðum sem geti fallið undir framanritað og hafi verið hluti af MS-námi hennar. Þá kemur fram í umsögninni að kærandi hafi samkvæmt fyrirliggjandi gögnum MS-nám sem er rúmlega 60 ECTS-einingar að umfangi. Einnig hafi kærandi lokið doktorsnámi í sálfræði sem hafi verið rannsóknartengt nám og falist í viðamiklu rannsóknarverkefni sem gerð séu skil í umfangsmikilli doktorsritgerð. Ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort formlegur hluti af doktorsnámi kæranda hafi falist í sérstökum háskólanámskeiðum.
Starfsþjálfunarhluti í cand. psych. námi við Háskóla Íslands er 26 ECTS-einingar að umfangi og er þá miðað við að hver ECTS-eining sé 25 vinnustundir og jafngildi 650 vinnustundum í starfsþjálfun. Í fyrirliggjandi gögnum frá kæranda er staðfesting á 4,3 ECTS-einingum í námskeiðinu Health promotion practical í MS-námi hennar sem að mati nefndarinnar falli undir starfsþjálfun auk vottorðs um starfsnám að loknu meistaranámi sem er að umfangi tveir dagar í viku í ellefu vikur alls. Ekki liggja fyrir í gögnum málsins upplýsingar um vottað starfsnám í doktorsnámi kæranda. Starfsþjálfun kæranda undir handleiðslu sálfræðings telst vera um 284 vinnustundir að umfangi eða um 11 ECTS-einingar ef miðað er við 25 vinnustundir í hverri einingu.
Í cand. psych. námi við Háskóla Íslands er umfang rannsókna og rannsóknarþjálfunar í cand. psych. námi um 36 ECTS-einingar (ritgerð auk valnámskeiðs). Umfang þessa hluta náms kæranda er augljóslega langt umfram það. Kærandi hefur í MS-námi lokið um 39 ECTS- einingum í formi rannsóknartengdra námskeiða og ritgerðar og síðan rannsóknartengdu doktorsnámi.
Sálfræðinám á BS-stigi við Háskóla Íslands er 180 ECTS-einingar að umfangi. Kærandi hefur BS-gráðu í öðru heilbrigðisfagi frá Háskóla Íslands auk tveggja námskeiða (almenn sálfræði og tölfræði 1) á BS-stigi í sálfræði frá Háskóla Íslands og fjögurra námskeiða á BA-stigi í sálfræði við Háskólann í L (tölfræði, hugræn sálfræði, sálfræðigreiningar og klínísk sálfræði). BS-gráða kæranda, auk framangreindra námskeiða, hafi verið grundvöllur þess að kærandi fékk inngöngu í MS-nám í L. Námskeiðin eru ekki talin til viðbótar þeim námskeiðum sem hún lauk í L þar sem um námskeið í grunnnámi sé að ræða. Kærandi hafi hvorki BS eða BA-gráðu í sálfræði og uppfyllir því að mati nefndarinnar ekki kröfur sem gerðar eru fyrir veitingu starfsleyfis sem sálfræðingur hér á landi.
Eins og að framan er rakið er kærandi með BS-próf í öðru heilbrigðisfagi, en skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 er krafist BS eða BA-prófs í sálfræði til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur. BS-nám kæranda verður að mati ráðuneytisins ekki metið sambærilegt við BS eða BA-nám í sálfræði enda sé nám kæranda á allt öðru sviði heilbrigðisvísinda og að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess náms sem krafist er hér á landi til útgáfu starfsleyfis sem sáfræðingur. Þá er að mati ráðuneytisins ekki unnt að líta til náms og starfsreynslu kæranda þannig að það nái yfir muninn sem er á BS eða BA-námi í sálfræði og BS-námi í öðru heilbrigðisfagi.
Ráðuneytið tekur undir mat umsagnarnefndar sálfræðideildar Háskóla Íslands um að nám kæranda uppfylli ekki þær námskröfur sem gerðar eru samkvæmt reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1130/2012, til að unnt sé að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur hér á landi.
Inntökuskilyrði til að stunda nám, bæði grunnnám BS og BA og/eða MS-nám, eru ekki mælikvarði á það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði til að öðlast starfsleyfi innan löggiltrar heilbrigðisstéttar enda námskröfur settar skýrt fram í reglugerð nr. 1130/2012. Til grundvallar liggur að viðkomandi nám uppfylli kröfur heilbrigðisyfirvalda og að umsækjandi um starfsleyfi innan löggiltrar heilbrigðisstéttar hafi faglega þekkingu og geti starfað sem heilbrigðisstarfsmaður, einkum með hliðsjón af öryggi sjúklinga, en ekki hverjir séu hagsmunir umsækjenda varðandi starfsleyfi.
Að mati kæranda hafi Embætti landlæknis ranglega sent umsögn hennar til umsagnar hjá sálfræðideild Háskóla Íslands en það hafi ekki verið heimilt og málsmeðferð embættisins því verið í andstöðu við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997.
Eins og fram kemur í 2. mgr., 4. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 er landlækni heimilt að leita umsagnar annarra aðila eftir þörfum. Að mati ráðuneytisins var þörf á slíkri umsögn í ljósi náms kæranda. Ráðuneytið getur ekki fallist á að það hafi verið í andstöðu við 9. gr. stjórnsýslulaga. Sálfræðingar séu ein þeirra stétta sem hafi menntun sem ekki hefur verið samræmd milli EES-ríkjanna og því heimilt að bera innihald náms umsækjenda við námskröfur sem gerðar eru hér á landi til löggiltra heilbrigðisstétta. Þeir sem best séu til þess fallnir að gera slíkan samanburð eru viðkomandi menntastofnanir, þ.e. sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1130/2012. Umsagnarferlið hafi að mati ráðuneytisins ekki tafið afgreiðslu málsins þar sem það var nauðsynlegt vegna þess hve menntun kæranda er ólík þeirri menntun sem krafist er hér á landi samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012.
Með vísan til framangreinds uppfyllir kærandi að mati ráðuneytisins ekki skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, með síðari breytingum. Synjun landlæknis um útgáfu starfsleyfis sem sálfræðingur til handa kæranda er því staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Embættis landlæknis, um að synja B um starfsleyfi sem sálfræðingur, er staðfest.